Geachte College,

De adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland heeft uw adviesaanvraag van 1 februari 2024 over de voorgenomen ontwikkeling van detailhandel in de nieuwe wijk De Stationstuinen behandeld in haar vergadering van 16 februari 2024. De adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland is daarbij gekomen tot een:

Negatief advies

De aanvraag
De Stationstuinen moet een nieuwe, complete, veelzijdige en autoluwe wijk worden ten oosten van het station Barendrecht, met in de eindfase ongeveer 3.500 woningen. Hiervoor wordt een verouderd bedrijventerrein getransformeerd tot een ‘fullservice wijk’ met wonen, werken en voorzieningen. De nieuwe wijk De Stationstuinen zal in een aantal fasen worden gerealiseerd. Uw adviesaanvraag heeft betrekking op de eerste en tweede fase, die in twee afzonderlijke bestemmingsplannen zijn vastgelegd. De gemeenteraad heeft het bestemmingsplan voor de eerste fase vastgesteld op 19 december 2023. Op dezelfde datum heeft uw college besloten het ontwerp bestemmingsplan voor de tweede fase ter inzage te leggen.
Uitgangspunt van de twee bestemmingsplannen is om de ontwikkeling van detailhandel niet te clusteren in één winkelcentrum, maar te verspreiden binnen de twee plangebieden. In de adviesaanvraag d.d. 1 februari 2024 is aangegeven dat het de bedoeling is de voorzieningen te concentreren op drie pleinen langs de Spoorlaan, te weten het stationsplein, het horecaplein en het ‘shopping- en kennisplein’. In totaal is 3.500 m2 bruto vloeroppervlak (bvo) detailhandel voorzien, waarvan 1.000 m2 bvo in de eerste fase en 2.500 m2 bvo in de tweede fase. Het accent in uw plannen ligt hierbij op detailhandel op het gebied van de dagelijkse voorzieningen. In de tweede fase is een supermarkt voorzien.
De verwachting is dat de realisatie van de nieuwe woonwijk ongeveer tien jaar zal duren. De grond in De Stationstuinen is in handen van private eigenaren. Het ontwikkeltempo is hierdoor mede afhankelijk van marktinitiatieven. De gemeente zal faciliterend optreden.

Beleidsmatige context
Het provinciale detailhandelsbeleid is gericht op concentratie en bundeling. Volgens artikel 7.48, lid 1 van de provinciale Omgevingsverordening is vestiging van nieuwe detailhandel uitsluitend toegestaan binnen of aansluitend aan bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken. Daarnaast is er in nieuwe woonwijken ruimte voor nieuwe detailhandel binnen nieuwe wijkgebonden winkelconcentraties.
Als in bestemmingsplannen een toevoeging van 2.000 m² bvo detailhandel (of meer) wordt opgenomen, dient er volgens artikel 7.48, lid 2.c. van de provinciale Omgevingsverordening advies te worden gevraagd aan de Adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland. In het geval van De Stationstuinen vallen beide bestemmingsplannen onder de adviesplicht, omdat sprake is van een samenhangende ontwikkeling van detailhandel in een nieuwe woonwijk.
Vooruitlopend op de adviesaanvraag heeft de gemeente gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de adviescommissie een Eerste Reactie te vragen over de geplande detailhandelsontwikkeling in De Stationstuinen. Deze aanvraag is besproken op 16 november 2023. Tijdens de bijeenkomst heeft de gemeente ambtelijk een presentatie verzorgd. De opmerkingen die de commissie naar aanleiding van de presentatie en de toegezonden stukken heeft gemaakt, zijn neergelegd in de brief d.d. 8 december 2023 aan de ambtelijke contactpersoon.

Bevindingen van de commissie
De adviescommissie onderschrijft de noodzaak van nieuwe detailhandel in De Stationstuinen. Het voornemen om de ontwikkeling te beperken tot een supermarkt en enkele kleinschalige winkels voor de dagelijkse voorzieningen, past goed binnen de detailhandelsstructuur van Barendrecht, mits sprake is van concentratie in een wijkgebonden winkelcentrum. In haar Eerste Reactie heeft de commissie aangegeven dat de huidige plannen niet voldoen aan dit uitgangspunt en te veel ruimte voor detailhandel bieden buiten de beoogde winkelconcentratie. In het vervolg van dit advies gaat de commissie hier inhoudelijk dieper en meer in detail op in.

Gevolgde procedure
Vooraf merkt de commissie op zeer verbaasd te zijn over het feit dat u de commissie geen advies heeft gevraagd voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan 1e fase. Hierdoor is dit bestemmingsplan vastgesteld in strijd met artikel 7.48, lid 2c van de provinciale Omgevingsverordening. Het ruim een maand na het vaststellen van het bestemmingsplan alsnog een advies vragen, komt als mosterd na de maaltijd. Het thans voorliggende advies kan dan ook wat betreft het bestemmingsplan 1e fase niet worden beschouwd als een advies in het kader van de provinciale Omgevingsverordening. De gang van zaken klemt des te meer, omdat de voorgenomen ontwikkeling ook inhoudelijk in strijd is met artikel 7.48, lid 1 van de provinciale Omgevingsverordening. Volgens dit artikel is in nieuwe woongebieden alleen detailhandel mogelijk in nieuwe wijkgebonden winkelconcentraties. Hiervan is in de eerste fase geen sprake. Detailhandel kan volgens de regels van het bestemmingsplan verspreid over het gebied worden ontwikkeld. Door in de eerste fase 1.000 m2 bvo detailhandel mogelijk te maken, blijft er bovendien onvoldoende distributieve ruimte over voor een levensvatbaar en toekomstbestendig winkelcentrum in de tweede fase.
Uw opvatting dat het bestemmingsplan niet adviesplichtig is, omdat het minder dan 2.000 m2 bvo detailhandel bevat (zie Nota van beantwoording zienswijzen bestemmingsplan 1e fase, pag. 17), deelt de commissie nadrukkelijk niet. Het bestemmingsplan 1e fase maakt deel uit van een grotere gebiedsontwikkeling, waar meer dan 2.000 m² bvo detailhandel wordt ontwikkeld. Het opknippen van de detailhandelsontwikkeling over in dit geval twee bestemmingsplannen neemt de adviesplicht niet weg. De ruimte die in de eerste fase voor detailhandel wordt geboden, staat de voorgeschreven concentratie van winkelvoorzieningen binnen De Stationstuinen in de weg.
Ook is de commissie zeer teleurgesteld over het negeren van haar Eerste Reactie in de besluitvorming over de twee bestemmingsplannen. Uit de toegezonden bestemmingsplannen en de onderliggende documenten bij de aanvraag leidt de commissie af dat u feitelijk niets heeft gedaan met haar opmerkingen. Oorzaak is dat de gemeente de Eerste Reactie in een veel te laat stadium van het planproces heeft aangevraagd, op een moment dat de bestuurlijke keuzes vrijwel vastlagen. Door pas een aanvraag voor een Eerste Reactie over de detailhandelsontwikkeling te doen in de maand voorafgaand aan de geplande besluitvorming, was het ook praktisch niet meer mogelijk de reactie van de commissie d.d. 8 december 2023 te verwerken in de stukken die voorlagen. Hierdoor was die reactie achteraf gezien weinig zinvol en in feite overbodig. Wellicht ten overvloede wijst de commissie u erop dat volgens de provinciale Omgevingsverordening een advies van de adviescommissie uiterlijk beschikbaar moet zijn bij het ter inzage leggen van het ontwerp bestemmingsplan. Om in de toekomst een zinvolle advisering mogelijk te maken, dringt de commissie er bij u met klem op aan dat u zich in het vervolg houdt aan de in de provinciale Omgevingsverordening genoemde termijn.

Clustering van detailhandel
De Stationstuinen is gebaat bij een sterk en compact boodschappencentrum met een fullservice supermarkt als trekker. Volgens het haalbaarheidsonderzoek van BRO (concept d.d. 30 november 2023) is een haalbaar winkelcentrum in De Stationstuinen te karakteriseren als een klein wijkcentrum. Naast de supermarkt is reguliere aanvullende detailhandel in de dagelijkse sector, zoals versspeciaalzaken (bakker, slager, vis, groente/fruit), kaas/noten, lectuur/afhaalpunt, drogist en slijter hier het meest kansrijk. Deze aanvullende detailhandel kan alleen goed functioneren in de directe nabijheid van de supermarkt. De versnippering van detailhandelsmeters, die het gevolg is van uw pleinenfilosofie en het vasthouden aan maximaal 1.000 m2 detailhandel aan de westzijde van het plangebied bij het station, zal ten koste gaan van de levensvatbaarheid van de winkelvoorzieningen. Door de onderlinge afstand gaan de pleinen min of meer onafhankelijk van elkaar functioneren. De centraal geplande/al aanwezige horecavoorziening zal niet voor de gewenste integratie zorgen, aangezien de bezoekmotieven voor het stationsplein, het horecaplein en het shopping- en kennisplein te zeer verschillen.
Tegen deze achtergrond zou, mede gezien de relatief beperkte distributieve ruimte, het aantal winkelmeters in de eerste fase aanzienlijk beperkt moeten worden. Het detailhandelsprogramma voor De Stationstuinen zou een plaats moeten krijgen in het in de tweede fase beoogde winkelcentrum. Bij het station is hooguit ruimte voor een gemakswinkel, gericht op passanten. Eventueel kunt u op het stationsplein door middel van een tijdelijke omgevingsvergunning ruimte bieden voor een tijdelijke supermarkt in de periode dat de in de tweede fase geplande supermarkt nog niet aanwezig is. Voor een dergelijke tijdelijke invulling is een verankering in het bestemmingsplan niet de aangewezen weg.

Distributieplanologisch onderzoek
De uitbreidingsruimte voor detailhandel is onderzocht in twee rapporten. Het detailhandelsprogramma in het vastgestelde bestemmingsplan 1e fase is gebaseerd op het rapport “Ladder voor duurzame verstedelijking De Stationstuinen 1ste fase” (BRO, 10 februari 2023). In dit rapport is uitsluitend de distributieve ruimte onderzocht voor het woningbouwprogramma in de eerste fase. Basis voor het ontwerp bestemmingsplan 2e fase is het “Haalbaarheidsonderzoek voorzieningen De Stationstuinen” (BRO, 30 november 2023). In dit rapport is het totale woningbouwprogramma in de eindfase van De Stationstuinen uitgangspunt voor de distributieplanologische berekening. Het gebruiken van twee verschillende distributieplanologische onderzoeken als onderbouwing voor een samenhangende detailhandelsontwikkeling in een woonwijk, is naar de mening van de commissie niet passend. Het had de voorkeur verdiend de distributieplanologische berekening in beide bestemmingsplannen te baseren op het inwonertal in de eindfase, zoals is gebeurd in het haalbaarheidsonderzoek van 30 november 2023. Dit had het mogelijk gemaakt te komen tot een goed onderbouwde locatieafweging binnen het plangebied. Door een aparte berekening voor de eerste fase te laten maken, gaat u ervan uit dat de beschikbare distributieve ruimte ook in deze fase een plek moet krijgen. Het belang van een centraal wijkwinkelcentrum in de tweede fase, dat een rol speelt voor de gehele woonwijk, blijft hierdoor buiten de beschouwing. Hierbij tekenen we aan dat het woningbouwprogramma in de eerste fase te beperkt is om voldoende draagvlak te genereren voor een eigen winkelcentrum.
Wat beide rapporten gemeen hebben, dat is dat zij het haalbare metrage voor nieuwe winkels mede baseren op de distributieve ruimte in geheel Barendrecht. Naar de mening van de commissie wordt op deze wijze de distributieve ruimte in De Stationstuinen overschat. In de ogen van de commissie beperkt het primaire verzorgingsgebied van de te ontwikkelen detailhandel zich tot De Stationstuinen. Distributieve ruimte van elders in Barendrecht mag niet (mede) worden toegerekend aan de woonwijk. De kans op toevloeiing vanuit de rest van de gemeente is niet erg groot. Bewoners van Barendrecht centrum en Carnisselande zullen niet snel geneigd zijn om het spoor over te steken voor hun dagelijkse boodschappen.
Wat betreft het te verwachten inwonertal in De Stationstuinen constateert de commissie overigens wel een discrepantie tussen het haalbaarheidsonderzoek en het bestemmingsplan 2e fase. Het haalbaarheidsonderzoek gaat uit van 7.200 inwoners tot 2035 op basis van een woningbouwprogramma van 4.500 woningen. Het bestemmingsplan 2e fase gaat voor deze periode uit van “slechts” 5.600 inwoners op basis van 3.500 woningen. De distributieve ruimte in de nieuwe woonwijk is daarom ook hiermee in werkelijkheid kleiner dan uit het haalbaarheidsonderzoek naar voren komt.
Op basis van de ladderonderbouwing van 10 februari 2023 gaat het bestemmingsplan 2e fase (pag.23) nog uit van een forse uitbreidingsruimte voor niet dagelijkse detailhandel. Het haalbaarheidsonderzoek van 30 november 2023 constateert echter dat in De Stationstuinen door de perifere ligging in slechts beperkte mate ruimte is voor niet dagelijkse detailhandel. Uit uw adviesaanvraag begrijpt de commissie dat dit inmiddels ook uw standpunt is. Naar de mening van de commissie had dit moeten doorklinken in het bestemmingsplan.
Door de gesignaleerde onvolkomenheden in de distributieplanologische berekeningen is de distributieve ruimte tot 2035 overschat. Vanuit het oogpunt van consumentenverzorging vindt de commissie het toch te rechtvaardigen om uit te gaan van een ontwikkeling van maximaal 3.500 m2 bvo detailhandel in De Stationstuinen. Dit maakt een klein wijkwinkelscentrum mogelijk. Omdat er dan een overmaat aan winkelmeters tot stand komt, adviseert de commissie geen afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden in de regels van de bestemmingsplannen op te nemen die een verdere uitbreiding mogelijk maken.

Fasering
Het detailhandelsprogramma is gebaseerd op het bevolkingsaantal in de eindfase van De Stationstuinen. De bestemmingsplannen eerste en tweede fase hebben samen echter slechts betrekking op 1.865 van de geplande 3.500 woningen. Dit betekent dat er in de eerste en tweede fase verhoudingsgewijs veel detailhandel kan worden gerealiseerd, op een moment dat er nog onvoldoende draagvlak is. De commissie onderschrijft de gedachte dat in de beginfase de ontwikkeling van de winkels vooruit mag lopen op de bevolkingsgroei om ook de eerste inwoners voldoende aanbod te kunnen bieden. De commissie mist in de voorliggende stukken echter aandacht voor de fasering in de tijd. De commissie had graag uitgewerkt gezien op welke wijze de gemeente de ontwikkeling van de detailhandel laat meegroeien met de ontwikkeling van de bevolking. De fasering is naar de mening van de commissie gediend bij concentratie van de winkels in het geplande winkelcentrum, omdat dit gefaseerd kan worden ontwikkeld. Bij een gespreide ontwikkeling is de fasering afhankelijk van private initiatieven in de verschillende ontwikkelingsvelden. Dit kan de totstandkoming van concentratie in het winkelcentrum belemmeren. De commissie had graag inzicht gekregen in de flexibiliteit die de gemeente inbouwt in het geval dat vertragingen dan wel planuitval optreden in de eerste en de tweede fase. Ook de nog bestaande onzekerheden over het programma in fase 3 en mogelijk latere fasen vragen hierom, mede gelet op de milieucontouren die te zien zijn in de Gebiedsvisie Stationstuinen. Gezien het private grondeigendom verdient het aanbeveling over de fasering afspraken te maken met de ontwikkelende partij(en) en dit juridisch te borgen in de regels van het bestemmingsplan.

Branchering
Basis voor een levensvatbare en toekomstbestendige verzorgingsstructuur in De Stationstuinen is een fullservice supermarkt. Om een goed functionerende fullservice supermarkt mogelijk te maken, is een groter metrage nodig dan de maximaal 1.500 m2 bvo, die nu mogelijk wordt gemaakt in artikel 4, lid 1 van de regels van het bestemmingsplan 2e fase. De commissie onderschrijft het advies van BRO in het “Haalbaarheidsonderzoek voorzieningen Stationstuinen” van 30 november 2023 dat voor een toekomstbestendige fullservice supermarkt een omvang van 2.000 m2 bvo de voorkeur verdient. De commissie adviseert u dit mogelijk te maken in de regels van het bestemmingsplan 2e fase. De extra ruimte voor een supermarkt moet naar de mening van de commissie ten koste gaan van de buiten het winkelcentrum geplande overige detailhandel. De afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4.5 van de regels is hiervoor niet het geëigende middel, omdat dit op voorhand al leidt tot ongewenste uitbreiding van het detailhandelsprogramma.
De overige detailhandel is aanvullend. Het meest kansrijk volgens het haalbaarheidsonderzoek van 30 november 2023 is reguliere aanvullende detailhandel in de dagelijkse sector. Niet dagelijkse detailhandel is minder kansrijk. De commissie adviseert u hierover afspraken te maken met de ontwikkelende partij (en). Het gestelde onder punt 11 van uw adviesaanvraag d.d. 1 februari 2024 dat artikel 3 van de regels richting kan geven aan de detailhandelsactiviteiten onderschrijft de commissie niet. Dit artikel is hiervoor veel te algemeen geformuleerd en heeft in planologisch opzicht geen enkele zeggingskracht.
De kansen op unieke thematische winkels die in het verlengde liggen van de ambities voor een multifunctionele stad, zoals gezondheid of food gerelateerde winkels, zijn door het lokale draagvlak van het plangebied zeer beperkt. De commissie adviseert u terughoudend te zijn met het faciliteren of actief willen ‘binnenhalen’ van dit soort initiatieven en hiervoor zeker geen ruimte te bieden buiten het winkelcentrum.

Regels van het bestemmingsplan
Op grond van het voorafgaande adviseert de commissie de volgende regels in de twee bestemmingsplannen aan te passen.

• Bestemmingsplan 1e fase artikel 4, lid 1b: de mogelijkheid voor ontwikkeling van detailhandel terugbrengen van maximaal 1.000 m2 bvo tot maximaal 250 m2 bvo voor een gemakswinkel bij het station en de locatie hiervoor als specifieke vorm van detailhandel aangeven op de verbeelding.
• Bestemmingsplan 1e fase artikel 4, lid 6: de beschreven wijzigingsbevoegdheid om de toegestane bruto vloeroppervlakte te verhogen, schrappen. Als er in de toekomst al extra vraag is naar detailhandelsmeters, zou deze bij voorkeur een plaats moeten krijgen in de in de tweede fase beoogde concentratie rond de supermarkt.
• Bestemmingsplan 2e fase artikel 4, lid 1b: de mogelijkheid om 600 m2 bvo detailhandel niet zijnde een supermarkt te ontwikkelen, schrappen. In verband met de gewenste concentratie de geschrapte meters toedelen aan de in sub h. benoemde mobilityhub 1.
• Bestemmingsplan 2e fase artikel 4, lid 1h: de maximale maat voor de supermarkt binnen mobilityhub 1 verhogen van maximaal 1.500 m2 bvo naar maximaal 2.000 m2 bvo om een fullservice supermarkt mogelijk te maken. In aanvulling hierop maximaal 500 m2 bvo overige detailhandel mogelijk te maken, aan te vullen met de in de eerste fase te schrappen winkelmeters.
• Bestemmingsplan 2e fase artikel 4, lid 5b: de afwijkingsbevoegdheid om de supermarkt binnen mobilityhub 1 te verhogen naar 2.000 m2 bvo schrappen. De verhoging dient bij voorkeur rechtstreeks te gebeuren door een aanpassing van lid 1h.
• Bestemmingsplan 2e fase in artikel 4 een fasering opnemen (vast te leggen in een voorwaardelijke verplichting), waardoor een deel van het detailhandelsprogramma pas kan worden gerealiseerd vanaf de start van fase 3 dan wel latere fasen.

Conclusie
Alles overwegend adviseert de commissie negatief over het vastgestelde bestemmingsplan De Stationstuinen 1e fase en het ontwerpbestemmingsplan De Stationstuinen 2e fase. De belangrijkste reden hiervoor is dat de geplande ontwikkeling inhoudelijk en procedureel (voor wat betreft het bestemmingsplan 1e fase) in strijd is met artikel 7.48 van de provinciale Omgevingsverordening. Daarnaast heeft de commissie onvolkomenheden geconstateerd in de onderbouwing van de bestemmingsplannen en in de regels van de bestemmingsplannen voor wat betreft branchering en fasering. De bestemmingsplannen bieden hierdoor onvoldoende richtinggevend kader om de gewenste concentratie in een wijkgebonden winkelcentrum te realiseren. Het biedt de ontwikkelende partij(en) te veel vrijheid om keuzes te maken voor de invulling van een eigen detailhandelsprogramma. Het risico van versnippering van detailhandelsmeters is hierdoor groot, waardoor de toekomstbestendigheid van de detailhandelstructuur in gevaar komt.
 
Publicatie
In het kader van de door de adviescommissie beoogde transparantie wordt dit advies vanaf vijf weken na verzending gepubliceerd op de website van de adviescommissie. Een afschrift van dit advies wordt verstuurd naar de Provincie Zuid-Holland.