Geacht College,

De adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland heeft uw aanvraag van 30 augustus 2023 voor een advies over het ontwerp ChW bestemmingsplan Middengebied Zuidplaspolder 1 behandeld in haar vergadering van 15 september 2023. De adviescommissie Detailhandel Zuid-Holland is daarbij gekomen tot een:

Negatief advies

De aanvraag

De gemeente Zuidplas heeft het voornemen om in het Middengebied van de Zuidplaspolder een nieuw dorp en twee bedrijventerreinen te realiseren. Het gaat om een integrale gebiedsontwikkeling, waarin ruimte wordt geboden aan woningen, bedrijvigheid, maatschappelijke en commerciële voorzieningen, infrastructuur en natuur. De kern van de ontwikkeling wordt gevormd door de realisatie van een nieuw dorp met uiteindelijk 8.000 woningen.

Het ontwikkelprogramma bestaat uit drie fases. De eerste fase zal bestaan uit de realisatie van 1.500 woningen. Hierna zullen per jaar ongeveer 400 woningen worden gerealiseerd. In het nieuwe dorp is een multifunctioneel centrumgebied voorzien. Het is de ambitie van de gemeente dat het centrumgebied van het Vijfde Dorp een kwalitatieve meerwaarde heeft ten opzichte van de huidige dorpscentra binnen de gemeente Zuidplas. Daarbij wordt gestreefd naar een aanvulling op een traditioneel winkelcentrum door naast winkels in het centrumgebied ook ruimte te bieden aan horeca, commerciële dienstverlening, maatschappelijke dienstverlening en kleinschalige bedrijvigheid in het kader van functiemenging. Wat betreft winkels is een programma voorzien van 10.890 m² bruto vloeroppervlak (bvo), waarvan 6.000 m² bvo voor supermarkten, 1.990 m² bvo voor overige dagelijkse detailhandel en 2.900 m² bvo voor niet dagelijkse detailhandel (recreatief aanbod). Het is de bedoeling de detailhandel gefaseerd te ontwikkelen, passend bij de voortgang van de woningbouw. In de regels van het ontwerp bestemmingsplan is vooralsnog een maximumprogramma van 8.890 m² bvo vastgelegd. In aanvulling hierop is het mogelijk 2.000 m² bvo voor supermarkten te vergunnen. Voorwaarde is dat uit distributieplanologisch onderzoek blijkt dat er voldoende vraag is en er geen duurzame verstoring van de detailhandelsstructuur optreedt.

Als in bestemmingsplannen een toevoeging van 2.000 m² bvo detailhandel (of meer) wordt opgenomen, dient er volgens artikel 6.13 Detailhandel lid 2.c. van de Verordening Ruimte van de Provincie Zuid Holland advies te worden gevraagd aan de adviescommissie Detailhandel. Dat is hier aan de orde. Vooruitlopend hierop heeft de gemeente gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de adviescommissie Detailhandel een Eerste Reactie te vragen. Tijdens de vergadering van de adviescommissie op 26 mei 2023 heeft de gemeente de aanvraag ambtelijk toegelicht. Op 16 juni 2023 heeft de commissie haar Eerste Reactie op de gepresenteerde stukken verzonden aan de contactambtenaar van uw gemeente.

Beleidsmatige Context

De aanvraag betreft de ontwikkeling van detailhandel in het kader van een integrale buitenstedelijke gebiedsontwikkeling. Het provinciale detailhandelsbeleid is gericht op concentratie en bundeling. Volgens artikel 6.13 van de provinciale Omgevingsverordening is vestiging van nieuwe detailhandel uitsluitend toegestaan binnen of aansluitend aan bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken. Daarnaast is er ruimte voor nieuwe detailhandel binnen nieuwe wijkgebonden winkelconcentraties in nieuwe woonwijken. In het provinciale detailhandelsbeleid is binnen de gemeente Zuidplas het winkelcentrum Reigerhof in Nieuwerkerk aan den IJssel aangewezen als ‘te optimaliseren centrum’. Hier is een beperkte uitbreiding van detailhandel mogelijk, mits deze in het teken staat van structuurverbetering van het centrum. De overige kernen in uw gemeente, waaronder ook het Vijfde Dorp, vallen in de categorie ‘overige centra’. Hier is groei van de detailhandel niet aan de orde. Binnen deze hoofdstructuur is het Vijfde Dorp in overeenstemming met uw detailhandelsbeleid te beschouwen als lokaal centrum, waar de detailhandel is gericht op de dagelijkse verzorging van de eigen inwoners.

Bevindingen en vragen van de adviescommissie

De adviescommissie steunt uw wens tot het ontwikkelen van winkels in het centrum van het Vijfde Dorp. Bij een woongebied van 18.000 inwoners horen voorzieningen en dus ook winkels voor de dagelijkse verzorging. De adviescommissie constateert echter dat het thans voorliggende ontwerp bestemmingsplan en de bijlagen onvoldoende kader bieden voor het realiseren van een vitaal en toekomstbestendig centrum, passend binnen de detailhandelsstructuur van uw gemeente. De commissie baseert haar oordeel op de volgende bevindingen en overwegingen.

Fasering

Ontwikkelingen met een planhorizon van twintig jaar of langer gaan gepaard met grote onzekerheden. Wat betreft omvang en samenstelling van de detailhandel in het Vijfde Dorp in de eindfase kan op dit moment alleen een indicatief eindbeeld worden geschetst. De onzekerheden betreffen onder meer de economische conjunctuur, de voortgang van het woningbouwprogramma en de huishoudenssamenstelling in het nieuwe dorp. Bovendien moet rekening worden gehouden met veranderingen in koopgedrag waardoor de behoefte aan fysieke winkelstructuur in de toekomst kan veranderen.

In de Nota van Uitgangspunten Ontwikkeling Middengebied Zuidplaspolder heeft de gemeente aangegeven de detailhandel gefaseerd te willen ontwikkelen. De commissie onderschrijft dit, gezien de onzekerheden waarmee de distributieplanologische berekeningen zijn omgeven. De commissie constateert echter dat dit voornemen onvoldoende juridisch is geborgd in de regels van het concept-ontwerp ChW bestemmingsplan Middengebied Zuidplaspolder 1. Artikel 30 lid 3 (Ontwikkelprogramma) toetst het verlenen van een omgevingsvergunning voor detailhandel uitsluitend aan het maximummetrage van 8.890 m² bvo in het eindbeeld. De laddertoets van Sweco, waarop de metrages zijn gebaseerd, is gezien de onzekerheden, onvoldoende betrouwbaar om een programma voor twintig jaar planologisch vast te leggen.

De commissie adviseert daarom in de regels een fasering op te nemen zodat rekening gehouden kan worden met de onzekerheden op de langere termijn. Het maximum te vergunnen programma in de regels zou u kunnen beperken tot het bij de tussenfase passende areaal. Dit biedt u mogelijkheden planologisch bij te sturen als de marktomstandigheden hierom vragen. Het voorkomt bovendien dat te veel meters in een (veel) te vroeg stadium worden gerealiseerd. Het in de eindfase benodigde areaal kunt u binden aan een afwijkingsbevoegdheid, zoals dat nu al is gedaan met 2.000 m² bvo voor een supermarkt.

Laddertoets

De Laddertoets Centrumplan Middengebied Gemeente Zuidplas (Sweco, 24 maart 2023) houdt onvoldoende rekening met eerdergenoemde onzekerheden. Uitgangspunt van de berekening voor de dagelijkse detailhandel is dat het woningbouwprogramma volledig in het geplande tempo zal worden gerealiseerd en dat het koopgedrag in de komende twintig jaar niet zal veranderen. Dit is naar de mening van de commissie erg onwaarschijnlijk.

Het resultaat van de voorliggende berekening is een forse distributieve ruimte voor detailhandel in het Vijfde Dorp. Het voor de eindfase geplande winkelareaal omvat ongeveer de helft van het areaal dat de dagelijkse en niet dagelijkse sector op dit moment in uw gemeente in gebruik hebben. Naar de mening van de commissie past zo’n omvangrijk winkelgebied niet in de lokale detailhandelsstructuur, waarbinnen de gemeente zelf de prioriteit legt bij de Reigerhof. Het is bovendien goed mogelijk dat het aantal daadwerkelijk benodigde vierkante meters lager zal uitkomen dan nu wordt verondersteld. Aanpassingen in omvang, fasering en samenstelling van het woningbouwprogramma hebben invloed op de haalbare distributieve ruimte. Ook de mogelijke effecten van structurele veranderingen in het koopgedrag van consumenten moeten naar de mening van de commissie tot uitdrukking komen in de berekeningen. De toekomstige waarden van parameters zoals bestedingen per hoofd, binding, toevloeiing en vloerproductiviteit kunnen immers sterk afwijken van de huidige waarden. Dit heeft consequenties voor zowel de omvang als de samenstelling van het haalbare winkelaanbod. In het licht van de aangehaalde onzekerheden acht de commissie het van belang dat bij het vaststellen van de haalbare distributieve ruimte een bandbreedte wordt aangehouden als basis voor het planologisch vastleggen van een gefaseerd programma, zoals geschetst onder het kopje fasering.

Naar de mening van de commissie vraagt ook de onderbouwing van de vraag naar niet dagelijkse voorzieningen nog aandacht. De gehanteerde methodiek, waarbij het haalbare metrage wordt bepaald op basis van het aantal inwoners, is niet afdoende voor een onderbouwing van een bestemmingsplan. Deze methodiek houdt geen rekening met locatiespecifieke factoren die aanleiding zijn voor afwijkingen van het gemiddelde. Voor het Vijfde Dorp geldt bijvoorbeeld dat het niet een organisch gegroeid dorp is, maar een planmatige ontwikkeling van een nieuw woongebied. Binnen uw gemeente betekent dit dat de realisatie van niet dagelijkse winkels in het Vijfde Dorp moet zijn afgestemd op de ontwikkeling van Reigerhof, als te optimaliseren centrum.

Centrumvisie

Om effectieve regie te kunnen voeren over de ontwikkelingen in de komende twintig jaar is een visie op de ruimtelijke opzet en inrichting van het toekomstige centrumgebied van cruciaal belang. Het concept voorlopig ontwerp voor een stedenbouwkundig plan d.d. 20 juli 2023 geeft vanuit het perspectief van de centrumvoorzieningen geen enkel inzicht in en houvast voor de gewenste stedenbouwkundige opbouw, bouwtypologie, mogelijke vloervelden, functieallocatie, parkeerstructuur etc. Daarnaast is het stedenbouwkundig plan ook niet planologisch verankerd in de regels, noch in de verbeelding. Hierdoor is er onvoldoende kader om initiatieven vanuit de markt te beoordelen en is er groot risico op een ongestructureerde ontwikkeling, niet alleen voor wat betreft de eerdergenoemde ruimtelijke aspecten, maar ook voor wat betreft de noodzakelijke aanéénsluiting van opvolgende bouwfasen. Dit is zeker het geval als uiteindelijk blijkt dat er minder vraag is naar detailhandelsmeters dan nu in het bestemmingsplan is vastgelegd. De commissie acht het daarom van groot belang dat een centrumvisie alsnog wordt uitgewerkt. Belangrijke aandachtspunten zijn:

• de situering van de supermarkten in het centrumgebied (zeker ook in relatie tot parkeren);
• de maximale grootte van vloervelden per winkelunit;
• de ligging van de overige dagelijkse detailhandel;
• de ligging van de niet-dagelijkse detailhandel;
• de ligging van de horeca en de overige commerciële en maatschappelijke diensten die in het centrumgebied zijn gepland;
• de inrichting van het openbare gebied.

Het inrichtingsplan moet bovendien voldoende flexibel zijn om zonder kwaliteitsverlies te kunnen inspelen op de feitelijke ontwikkelingen in de markt die consequenties hebben voor omvang en samenstelling van de winkelvoorzieningen, evenals voor de in het centrumgebied geplande horeca en diensten. Ook als blijkt dat er op termijn minder ruimte nodig is dan nu de verwachting is, moet een compact en aaneengesloten centrum, met een logische opbouw mogelijk zijn. Zo voldoet het centrumgebied aan de behoefte van de inwoners van het Vijfde Dorp en blijft het toekomstbestendig. De commissie adviseert daarom op de verbeelding een onderscheid te maken in een eerste en een tweede fase van het centrumgebied.

Cruciaal onderdeel van de centrumvisie is naar de mening van de commissie een uitvoeringsstrategie, gericht op levensvatbare winkels en horeca. Aandachtspunt hierbij is het evenwicht tussen het voorkomen van overcapaciteit en de zorg voor levensvatbare kwalitatief goede winkelvoorzieningen en horecavoorzieningen in de beginfase. Juist in de beginfase als er nog onvoldoende distributieve ruimte voor winkels is, zijn winkels en horeca moeilijk te exploiteren. Voorkomen moet worden dat inwoners van het Vijfde Dorp in de beginfase elders gaan winkelen, omdat het (tijdelijke) aanbod aan horeca en winkels onvoldoende kwaliteit heeft. De commissie suggereert de gemeente om kennis te nemen van ervaringen bij vergelijkbare ontwikkelingen in den lande.

Gemeentelijke detailhandelsstructuur

Om ook op termijn een toekomstbestendige detailhandelsstructuur in stand te houden is een zorgvuldige afstemming met de ontwikkelingen in de overige kernen van uw gemeente nodig. In het bijzonder vraagt hierbij de afstemming met het winkelcentrum Reigerhof als te optimaliseren centrum aandacht. Ontwikkelingen in het Vijfde Dorp mogen een eventuele versterking van Reigerhof niet in de weg staan en dienen primair te zijn gericht op de dagelijkse verzorging van het Vijfde Dorp zelf.

Zowel in het ontwerp bestemmingsplan, als in de Nota van Uitgangspunten en de onderliggende laddertoets van Sweco is de ontwikkeling van detailhandel uitsluitend beschouwd vanuit het Vijfde Dorp. De positie van het winkelcentrum in het Vijfde Dorp binnen de toekomstige detailhandelsstructuur van uw gemeente en het effect op het winkelcentrum Reigerhof krijgen geen aandacht. Zonder verdere onderbouwing constateert de ladderonderbouwing van Sweco dat de geplande ontwikkelingen passen binnen de gemeentelijke detailhandelsstructuur. De commissie vindt dit een tekortkoming, omdat het geplande winkelareaal in het Vijfde Dorp in zijn uiteindelijke vorm groter is dan in het winkelcentrum Reigerhof. De ambitie van uw gemeente dat het centrumgebied van het Vijfde Dorp kwalitatief meerwaarde moet krijgen ten opzichte van de huidige dorpscentra past niet in het provinciale en gemeentelijke detailhandelsbeleid. De commissie adviseert daarom het ambitieniveau en het daarop gebaseerde detailhandelsprogramma aan te passen.

Advies

Alles overwegend steunt de adviescommissie uw wens tot het ontwikkelen van winkels in het centrum van het Vijfde Dorp, maar komt toch tot een negatief advies over het ontwerp ChW bestemmingsplan Middengebied Zuidplaspolder 1. Haar advies baseert de commissie op de volgende overwegingen:

• door het ontbreken van een op de voortgang van de woningbouw afgestemde fasering bieden de regels van het bestemmingsplan planologisch ruimte om in de komende tien jaar meer winkelmeters te realiseren dan nodig zijn;
• de distributieplanologische berekening in de laddertoets houdt onvoldoende rekening met onzekerheden in de komende tien jaar en overschat hierdoor mogelijk de vraag in de komende twintig jaar;
• er zijn onvoldoende handvatten voor de gemeente om de regie te voeren over de ontwikkeling; met name ontbreekt een planologisch geborgd stedenbouwkundig kader voor het centrumgebied;
• de ambitie om een onderscheidend centrum te creëren, kan leiden tot ongewenste ontwikkelingen elders in uw gemeente, met name in het winkelcentrum Reigerhof.

De adviescommissie acht aanvulling op de volgende punten noodzakelijk:

• het in de regels van het bestemmingsplan vastleggen van een zodanige fasering dat de komende tien jaar niet meer meters kunnen worden vergund dan in de tussenfase nodig zijn;
• het programma in het bestemmingsplan baseren op een distributieplanologische berekening die uitgaat van een bandbreedte, gezien de onzekerheden in een periode van twintig jaar;
• het opstellen van een planologisch geborgd stedenbouwkundige visie op de invulling en inrichting van het dorpshart als kader voor het beoordelen van initiatieven vanuit de marktsector;
• de ambities voor het centrum in het Vijfde Dorp afstemmen op de bestaande detailhandelsstructuur in de gemeente Zuidplas, waar winkelcentrum Reigerhof het ‘te optimaliseren centrum’ is.

Publicatie

In het kader van de door de adviescommissie beoogde transparantie wordt dit advies vanaf vijf weken na verzending gepubliceerd op de website van de adviescommissie: www.adviescommissiedetailhandel.nl. Een afschrift van dit advies versturen wij naar de Provincie Zuid-Holland.